國務(wù)院關(guān)于《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》實施中期評估報告
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），是在我國全面建設(shè)小康社會關(guān)鍵時期，深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式攻堅時期發(fā)布實施的綱領(lǐng)性文件。全面評估《綱要》實施進(jìn)展情況，推進(jìn)《綱要》順利實施，對推動科學(xué)發(fā)展、全面建成小康社會具有十分重要的意義。按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》要求，重點圍繞《綱要》明確的主題主線、主要目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、重大改革、重點工程等實施進(jìn)展情況進(jìn)行全面評估，并在深入分析存在的主要問題和挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，立足《綱要》實施、著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，提出對策建議。
一、《綱要》實施總體順利
“十二五”規(guī)劃實施以來，面對國際金融危機(jī)的深層次影響和國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，在黨中央、國務(wù)院堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國各族人民共同努力下，圍繞主題主線的轉(zhuǎn)型發(fā)展取得積極進(jìn)展，主要目標(biāo)實現(xiàn)程度良好，各項重大戰(zhàn)略任務(wù)積極穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得新成就。
（一）經(jīng)濟(jì)增長超過《綱要》預(yù)期目標(biāo)
2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.3%，2012年增長7.7%，2013年上半年增長7.6%，經(jīng)濟(jì)增速高于《綱要》確定的年均增長7%的預(yù)期目標(biāo)。實施積極促進(jìn)就業(yè)、提高勞動力素質(zhì)的政策，2011~2013年上半年，城鎮(zhèn)累計新增就業(yè)3212萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)定在4.1%。實施積極的財政政策，民生等重點領(lǐng)域支出得到較好保障。實施穩(wěn)健的貨幣政策，加強(qiáng)流動性管理，引導(dǎo)貨幣信貸及社會融資規(guī)模平穩(wěn)適度增長。加大價格綜合調(diào)控和監(jiān)管力度，較好遏制了物價上漲態(tài)勢，居民消費價格漲幅由2011年的5.4%回落到2013年上半年的2.4%。完善外貿(mào)進(jìn)出口政策，引導(dǎo)鼓勵擴(kuò)大境外投資，國際收支狀況總體穩(wěn)定，2013年上半年經(jīng)常項目順差占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為2.5%。
（二）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展
內(nèi)需對穩(wěn)增長支撐作用顯著增強(qiáng)。2011~2012年內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率均超過100%。堅持把擴(kuò)大消費需求作為重點，2011~2012年社會消費品零售總額年均增長15.7%，2012年居民消費率為36%，比2010年提高1個百分點；消費需求對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)總體呈上升趨勢，2013年上半年為45.7%，比2010年提高2.6個百分點。穩(wěn)定投資增長，2011、2012年投資率分別為48.3%、47.8%，“十二五”規(guī)劃確定的一批重點項目順利實施，投資結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平穩(wěn)步提升。糧食綜合生產(chǎn)能力躍上新臺階，現(xiàn)代畜牧業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)發(fā)展水平不斷提高。糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“十連增”，連續(xù)7年穩(wěn)定在萬億斤以上，油料、糖料、蔬菜、水果、肉類、水產(chǎn)品等其他農(nóng)產(chǎn)品也實現(xiàn)全面增產(chǎn)。農(nóng)業(yè)科技裝備水平持續(xù)提高，2012年主要糧食品種良種覆蓋率超過96%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到57%，新增農(nóng)田有效灌溉面積4800多萬畝，新增高效節(jié)水灌溉面積6700多萬畝，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)達(dá)到0.516。農(nóng)業(yè)市場體系進(jìn)一步完善，農(nóng)村流通現(xiàn)代化水平提高。糧食宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，糧油儲備得到充實，應(yīng)急保供能力提高，倉儲物流設(shè)施條件改善。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得進(jìn)展，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得進(jìn)展，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，重點產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造取得成效，化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能工作取得進(jìn)展，企業(yè)兼并重組積極推進(jìn)。以互聯(lián)網(wǎng)為牽引的電子商務(wù)、產(chǎn)品定制、物流服務(wù)和第三方支付等發(fā)展迅速，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)絡(luò)傳媒娛樂、研發(fā)設(shè)計服務(wù)等新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。服務(wù)業(yè)增加值比重由2010年的43.2%提高到2012年的44.6%，年均提高0.7個百分點，2013年上半年達(dá)到45.3%。
重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，綜合交通運輸體系不斷完善。鐵路、公路、民航、水路、管道等交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大、網(wǎng)絡(luò)化程度提高，截至2012年末，通車運營的快速鐵路里程2.6萬公里，在建1.6萬公里；高速公路通車?yán)锍?.6萬公里，比2010年增加2.2萬公里；定期航班航線里程495萬公里。寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展水平明顯提升，光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)和3G網(wǎng)絡(luò)已覆蓋所有城鎮(zhèn)，行政村通寬帶比例達(dá)到88%，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到44%。大型能源基地建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)，綠色礦山建設(shè)、燃煤電廠綜合升級改造步伐加快，可再生能源和清潔能源加快發(fā)展。水利建設(shè)扎實推進(jìn)，南水北調(diào)東線一期工程正式通水，中線主體工程基本完工，大江大河大湖治理繼續(xù)加強(qiáng)，重點水源工程和流域控制性樞紐工程建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，中小河流治理、病險水庫水閘除險加固和山洪災(zāi)害防治等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)加快推進(jìn)。
城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥推進(jìn)，城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。城鎮(zhèn)化率從2010年的49.95%提升到2012年的52.57%，年均提高1.31個百分點。覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)制度正在建立，城鄉(xiāng)居民收入差距和基本公共服務(wù)差距趨于縮小，城鄉(xiāng)居民收入比從2010年的3.23:1縮小到2012年的3.10:1。農(nóng)村面貌明顯改善，農(nóng)村水電路氣房等建設(shè)加快，解決超過1.6億農(nóng)村居民的飲水安全問題，新增沼氣用戶505萬戶。截至2013年6月底，農(nóng)村危房改造竣工810萬戶，超過《綱要》確定的800萬戶目標(biāo)。
區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略深入推進(jìn)，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。深入實施新一輪西部大開發(fā)，加快推進(jìn)西藏、新疆等地區(qū)跨越式發(fā)展；東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興成果不斷鞏固和擴(kuò)大，東北地區(qū)改革開放進(jìn)一步深化，全國老工業(yè)基地調(diào)整改造和資源型城市可持續(xù)發(fā)展取得積極進(jìn)展；推進(jìn)實施中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、綜合交通樞紐建設(shè)取得重大進(jìn)展；東部地區(qū)率先轉(zhuǎn)型、率先推進(jìn)現(xiàn)代化步伐加快。區(qū)域相對差距逐步縮小、絕對差距擴(kuò)大放緩，東、中、西、東北人均地區(qū)生產(chǎn)總值差距由2010年的2.1׃1.1׃1.0׃1.5縮小到2012年的1.8׃1.0׃1.0׃1.5。主體功能區(qū)戰(zhàn)略深入實施，省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作基本完成，國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付等配套政策陸續(xù)實施。
（三）科技教育水平穩(wěn)步提高
科技研發(fā)投入力度加大，創(chuàng)新能力持續(xù)提升。企業(yè)創(chuàng)新活動更加活躍，科技投入和產(chǎn)出大幅度增長。2012年，我國全社會研發(fā)經(jīng)費投入突破1萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提高到1.98%，其中來自企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費投入超過74%。國家科技重大專項扎實推進(jìn)，取得一批以載人航天、探月工程、北斗導(dǎo)航、深水鉆井平臺為代表的重大創(chuàng)新成果。在載人深潛、超級計算、高溫超導(dǎo)、IPS干細(xì)胞、深地鉆探等方面實現(xiàn)突破性進(jìn)展，取得量子反�；魻栃�(yīng)、中微子振蕩等重大科學(xué)發(fā)現(xiàn)�？萍蓟A(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展迅速，新建一批國家工程中心、重點實驗室和企業(yè)技術(shù)中心，一些核心關(guān)鍵技術(shù)取得突破，填補了多項重大產(chǎn)品和裝備空白。截至2013年6月底，國內(nèi)發(fā)明專利擁有量（不含港澳臺）總數(shù)超過49萬件，每萬人口發(fā)明專利擁有量達(dá)到3.64件，提前實現(xiàn)《綱要》目標(biāo)�？破栈A(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，服務(wù)范圍更加廣泛。
教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展，普及程度持續(xù)提高。財政教育投入進(jìn)一步加大，各項教育發(fā)展重點工程穩(wěn)步推進(jìn)，教育改革發(fā)展取得積極進(jìn)展，教育公平取得成效，公共教育資源配置得到改善，職業(yè)教育和技能培訓(xùn)規(guī)模日益擴(kuò)大。2012年，財政性教育經(jīng)費支出超過2.2萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例首次突破4%；學(xué)前三年毛入園率達(dá)到64.5%，比2010年提高7.9個百分點；九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到91.8%，提高2.1個百分點；高中階段教育毛入學(xué)率達(dá)到85%，提高2.5個百分點；高等教育毛入學(xué)率達(dá)到30%，提高3.5個百分點。以高層次、高技能人才為重點，加強(qiáng)各類人才隊伍建設(shè)，2012年公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員總量達(dá)到2977萬人。
（四）資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)力度加大
推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，資源利用效率持續(xù)提升。實施能源消費總量和能源消耗強(qiáng)度雙調(diào)控，強(qiáng)化工業(yè)、建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)等重點領(lǐng)域節(jié)能減排，繼續(xù)實施節(jié)能改造、合同能源管理、節(jié)能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、節(jié)能產(chǎn)品惠民等重點工程，節(jié)能降耗取得成效。2011~2012年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗累計降低5.54%，能源消費結(jié)構(gòu)有所改善，非化石能源占一次能源消費比重由2010年的8.6%提高到2012年的9.4%。不斷完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策，園區(qū)循環(huán)化改造、“城市礦產(chǎn)”示范基地、再制造產(chǎn)業(yè)化、餐廚廢棄物資源化利用、資源綜合利用“雙百工程”等積極推進(jìn)。發(fā)展綠色礦業(yè)，綠色礦山建設(shè)取得進(jìn)展。實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和水資源管理制度，加強(qiáng)節(jié)約用地和用水，守住18億畝耕地紅線，2011~2012年單位工業(yè)增加值用水量累計降低20%。全面推進(jìn)綠色建筑行動，完成北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計量與節(jié)能改造面積5.7億平方米。
環(huán)境保護(hù)工作力度加大。主要污染物排放總量控制取得進(jìn)展，2011~2012年化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮排放總量分別累計下降5.0%、6.6%、4.1%。城鎮(zhèn)生活污水和垃圾處理能力進(jìn)一步增強(qiáng)，2012年全國城市污水處理率和生活垃圾無害化處理率分別達(dá)到87.3%和84.8%，提前完成《綱要》目標(biāo)�？諝猸h(huán)境治理力度加大，實施環(huán)境空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)，出臺《大氣污染防治行動計劃》，進(jìn)一步完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險防控，環(huán)境預(yù)警與應(yīng)急能力有所提升，妥善處理突發(fā)環(huán)境事件，危險廢物污染、電子廢物污染、化學(xué)品污染和重金屬污染等環(huán)境污染問題有所緩解，加強(qiáng)核與輻射安全監(jiān)管，輻射環(huán)境質(zhì)量保持良好。
應(yīng)對氣候變化工作穩(wěn)步推進(jìn)，基礎(chǔ)能力建設(shè)得到加強(qiáng)。開展42個國家低碳省區(qū)和低碳城市試點，在7�。ㄊ校﹩犹寂欧艡�(quán)交易試點，2011~2012年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計下降6.6%，基本完成階段目標(biāo)。建設(shè)性參與聯(lián)合國氣候變化框架公約內(nèi)外談判，有效維護(hù)我國和其他發(fā)展中國家的合理發(fā)展權(quán)益。廣泛開展氣候變化國際合作，“南南合作”取得新進(jìn)展。適應(yīng)氣候變化特別是應(yīng)對極端氣候事件能力提高，極端天氣和氣候事件監(jiān)測預(yù)警預(yù)防能力逐步提升。氣象防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，2012年突發(fā)氣象災(zāi)害監(jiān)測率達(dá)到80%以上，人工增雨（雪）開發(fā)空中云水資源量年均500億噸。
重點區(qū)域保護(hù)力度加強(qiáng)，生態(tài)建設(shè)扎實推進(jìn)。加強(qiáng)重點生態(tài)功能區(qū)和各類禁止開發(fā)區(qū)域的保護(hù)和管理，繼續(xù)實施天然林保護(hù)、退耕還林、退牧還草、防沙治沙、濕地保護(hù)、防護(hù)林體系建設(shè)、水土保持、石漠化綜合治理等重點生態(tài)工程。加強(qiáng)江河源頭區(qū)和重要水源地保護(hù)，實施生態(tài)脆弱流域綜合治理和生態(tài)修復(fù)，大力開展植樹造林種草、推進(jìn)森林經(jīng)營、增加森林草原碳匯，加強(qiáng)河湖、濕地、草原等生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)。實施生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的保護(hù)與管理。生態(tài)補償機(jī)制不斷完善，補償力度逐步加大。森林防火、林業(yè)有害生物防治、野生動物疫源疫病防控等取得顯著成效。生態(tài)文明示范工程全面推進(jìn)。2011~2012年，森林面積增加約750萬公頃；森林蓄積量增加6億立方米，提前實現(xiàn)《綱要》目標(biāo)；新增水土流失綜合治理面積9.3萬平方公里；新增種草保留面積約1億畝，草原綜合植被蓋度達(dá)到53.8%。
（五）人民生活水平不斷提高
城鄉(xiāng)居民收入快速增長，基本公共服務(wù)水平顯著提高。合理調(diào)整收入分配關(guān)系，著力提高低收入群體收入。2011~2012年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均實際增長9%，農(nóng)村居民人均純收入年均實際增長11%，均高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增速，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民收入增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的目標(biāo)。職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)年均上升近15%，收入分配差距有所縮小。社會保障體系建設(shè)全面推進(jìn)，保障水平進(jìn)一步提高。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋，截至2013年6月底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到3.1億人，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到4.9億人。全民基本醫(yī)保體系初步形成，截至2013年6月底，各項基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達(dá)到13.2億人，參保率提高3.4個百分點，提前完成《綱要》目標(biāo)。探索建立城鄉(xiāng)居民大病保險、醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助制度，重特大疾病保障水平提高。城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)力度加大，截至2013年6月底，累計新開工建設(shè)2264萬套。城鄉(xiāng)最低生活保障制度逐步完善，保障水平不斷提高。實施新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加大農(nóng)村扶貧投入。堅持計劃生育基本國策，2011、2012年年末總?cè)丝诜謩e為13.47億人和13.54億人，年均增長4.9‰，低于7.2‰的《綱要》控制目標(biāo)。人民健康水平進(jìn)一步提高，人均預(yù)期壽命有所提高。
（六）社會事業(yè)和社會管理得到加強(qiáng)
文化衛(wèi)生體育事業(yè)繁榮發(fā)展，生活質(zhì)量持續(xù)改善。公共文化設(shè)施建設(shè)取得明顯成效，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系初步建成，公共文化設(shè)施免費開放和服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大。文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和實力不斷壯大，出版、廣播影視、動漫、演出、新媒體、創(chuàng)意設(shè)計、工藝美術(shù)等文化產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容更加豐富多彩。文化體制改革繼續(xù)推進(jìn)，國有經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制基本完成，公益性文化事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)制改革不斷深化，初步形成富有效率的文化宏觀管理體制和微觀運行機(jī)制。公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)得到加強(qiáng)，公共衛(wèi)生工作成效顯著，城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系進(jìn)一步完善，多元化辦醫(yī)格局正在形成，基本藥物制度進(jìn)一步完善，藥品供應(yīng)保障體系進(jìn)一步健全，公立醫(yī)院改革試點穩(wěn)步推進(jìn)，中醫(yī)藥事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。出生缺陷預(yù)防力度加大，提高出生人口素質(zhì)工作深入推進(jìn)。2012年我國孕產(chǎn)婦死亡率為24.5/10萬，比2010年降低18%；嬰兒死亡率為10.3‰，提前完成《綱要》目標(biāo)。頒布實施《中國婦女發(fā)展綱要（2011~2020年）》和《中國兒童發(fā)展綱要（2011~2020年）》，切實加大對婦女兒童權(quán)益的保障，婦女兒童發(fā)展的各個領(lǐng)域取得明顯成效。殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系初步建立，殘疾人生存發(fā)展?fàn)顩r明顯改善。公共體育健身設(shè)施服務(wù)能力不斷提高，競技體育綜合實力不斷提升，競賽表演、健身休閑等體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，形成了一批具有國際影響力的體育產(chǎn)品和重大賽事品牌，全民健身運動廣泛開展。
加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，社會治理體制更加健全。積極探索信息化條件下社會管理新模式，社會信用體系建設(shè)力度明顯加大，基層社會管理體制改革啟動實驗，城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能得到加強(qiáng)，社會組織功能和作用得到更廣泛發(fā)揮。截至2013年6月底，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到21.3萬個，覆蓋率達(dá)到31%，社會組織總數(shù)達(dá)到50.6萬個。互聯(lián)網(wǎng)普及和新媒體發(fā)展使信息獲取和意見表達(dá)更為便捷，社會交互影響力增強(qiáng)。應(yīng)急管理和公共安全體系更加健全，食品和藥品安全監(jiān)管體制改革穩(wěn)步推進(jìn)、監(jiān)管力度明顯加大，安全生產(chǎn)狀況明顯改善，2012年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率比2010年下降29.4%。
（七）改革開放穩(wěn)步推進(jìn)
重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得成效。國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和壟斷行業(yè)改革穩(wěn)步推進(jìn)，國有企業(yè)公司制、股份制改革不斷深化，主輔分離取得積極進(jìn)展。貫徹落實促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境不斷改善。政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉梅e極進(jìn)展，完成新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，取消、調(diào)整、下放535項行政審批事項，啟動地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，事業(yè)單位分類改革穩(wěn)步推進(jìn)，電子政務(wù)應(yīng)用進(jìn)一步深化。鐵路行業(yè)實現(xiàn)政企分開，“三網(wǎng)”融合試點穩(wěn)步推進(jìn)。轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，均衡性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重由2010年決算的17.4%提高到2013年預(yù)算的22.4%。預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度實施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，全國社會保險基金預(yù)算正式報送全國人大，預(yù)算透明度進(jìn)一步提高。在全國范圍內(nèi)開展交通運輸和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點，實施改革的服務(wù)業(yè)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，個人住房房產(chǎn)稅試點取得預(yù)期成效。資源稅改革穩(wěn)步推進(jìn)。個人所得稅制度及征管辦法進(jìn)一步完善，企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除范圍擴(kuò)大，實施進(jìn)口暫定關(guān)稅稅率的商品范圍擴(kuò)大且平均稅率降低，小微企業(yè)暫免征收增值稅和營業(yè)稅范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。收入分配制度改革積極推進(jìn)，企業(yè)工資決定和增長機(jī)制繼續(xù)完善，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革穩(wěn)步開展。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和征地制度改革。天然氣價格形成機(jī)制改革順利推進(jìn)，建立與可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，比價關(guān)系進(jìn)一步理順；成品油價格完全理順，電價形成機(jī)制不斷改進(jìn)，電煤價格實現(xiàn)并軌。調(diào)整水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)。人民幣匯率形成機(jī)制不斷完善，匯率雙向浮動彈性增強(qiáng)，人民幣跨境使用取得積極進(jìn)展。利率市場化改革和資本項目可兌換改革穩(wěn)步推進(jìn)，貸款利率管制全面放開。資本市場制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，全國性場外交易市場總體框架基本形成，中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)試點擴(kuò)大至全國，市場化及多元化的資本市場退市新制度基本建立，債券市場在規(guī)范創(chuàng)新中不斷發(fā)展，直接融資比重顯著提高。期貨市場建設(shè)取得積極成效，國債期貨、動力煤和鐵礦石等新期貨品種掛牌交易。村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)快速發(fā)展。保險業(yè)改革開放和創(chuàng)新深入推進(jìn)。金融調(diào)控和監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步完善。林業(yè)改革有序推進(jìn)，集體林權(quán)制度改革全面推進(jìn)，啟動國有林場改革試點。綜合配套改革試點工作有序推進(jìn)，開展浙江義烏國際貿(mào)易、黑龍江“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等綜合配套改革試點。
對外開放廣度和深度不斷拓展。協(xié)同推進(jìn)沿海、內(nèi)陸、沿邊開放，內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，沿邊開放水平不斷提升，全方位區(qū)域開放格局不斷完善。對外貿(mào)易平穩(wěn)健康發(fā)展，2012年貨物貿(mào)易進(jìn)出口總額達(dá)到3.87萬億美元，穩(wěn)居世界第二位，出口額占全球份額從2010年的10.4%提升到2012年的11.2%；進(jìn)出口商品結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，高新技術(shù)、機(jī)電產(chǎn)品和具有比較優(yōu)勢的制成品出口持續(xù)增長，加工貿(mào)易向產(chǎn)業(yè)鏈高端延伸，礦產(chǎn)資源、技術(shù)設(shè)備、重要農(nóng)產(chǎn)品和消費品進(jìn)口有效彌補國內(nèi)供應(yīng)不足；服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口總額繼續(xù)增長，2012年達(dá)到4706億美元，位居世界第三，占世界服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口總額的5.6%。更加注重引資引智相結(jié)合，外商直接投資規(guī)模穩(wěn)定、方式多樣、水平提高，截至2013年6月底，非金融類外商直接投資累計2897億美元，科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域外資投入保持較高增速；國外貸款管理完善，行業(yè)及區(qū)域投向優(yōu)化，項目質(zhì)量提高，同期安排國外貸款約1043億美元。企業(yè)走出去水平不斷提高，境外投資加快發(fā)展，主體多元、領(lǐng)域廣泛、規(guī)模擴(kuò)大、水平提高，截至2013年6月底，非金融類對外直接投資累計達(dá)到1919億美元。
（八）其他重點任務(wù)進(jìn)展順利
《綱要》提出的推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)、保持香港澳門繁榮穩(wěn)定、加強(qiáng)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)等重大戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)展順利。黨的十八大明確了推進(jìn)政治體制改革的方向和重點，以及基本建成法治政府的目標(biāo)。堅定不移地貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方針，支持港澳鞏固提升競爭優(yōu)勢、培育新興產(chǎn)業(yè)，不斷深化內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)合作，深圳前海、廣州南沙新區(qū)、珠海橫琴新區(qū)開發(fā)取得積極進(jìn)展。兩岸政治、經(jīng)貿(mào)、文化交流不斷深化，《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》得到有效執(zhí)行，大陸游客赴臺觀光自由行開放，試點城市不斷增加。適應(yīng)國家發(fā)展、安全環(huán)境的復(fù)雜變化和新要求，軍隊不斷拓展和深化軍事斗爭準(zhǔn)備，裝備水平、訓(xùn)練水平和作戰(zhàn)能力不斷提高。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，國防動員能力和質(zhì)量得到提升。
總的來看，《綱要》提出的主要目標(biāo)、重點任務(wù)、重大工程實施進(jìn)展順利，24個主要指標(biāo)絕大多數(shù)達(dá)到預(yù)期進(jìn)度要求，少數(shù)指標(biāo)已提前完成《綱要》目標(biāo)。但部分指標(biāo)實現(xiàn)進(jìn)度較慢，需要給予高度關(guān)注。
一是能源消費強(qiáng)度控制指標(biāo)。受能源消費總量增量超出預(yù)期的影響，2011~2012年能耗強(qiáng)度只下降了5.5%，要實現(xiàn)五年下降16%的目標(biāo)，2013~2015年需要年均降低3.8%以上。
二是二氧化碳排放強(qiáng)度控制指標(biāo)。2011~2012年二氧化碳排放強(qiáng)度累計下降6.6%，要實現(xiàn)五年下降17%的目標(biāo)，2013~2015年需要年均下降3.9%以上。二氧化碳排放強(qiáng)度與能耗強(qiáng)度密切相關(guān)，能耗強(qiáng)度下降幅度滯后于目標(biāo)要求，直接影響了二氧化碳排放強(qiáng)度降低目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)度。
三是能源消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化指標(biāo)。2012年，非化石能源占一次能源消費比重為9.4%，累計僅提高0.8個百分點，要實現(xiàn)到2015年11.4%的目標(biāo)，2013~2015年還要累計提高2個百分點。
四是氮氧化物排放量下降指標(biāo)。由于脫硝電價政策試行期間火電廠脫硝意愿不強(qiáng)、設(shè)施建設(shè)滯后，以及機(jī)動車油品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量偏低等諸多原因，2011年氮氧化物排放總量上升5.7%，雖然2012年下降2.8%，但仍比2010年高出2.8%。要實現(xiàn)五年下降10%的目標(biāo)，2013~2015年需要年均下降4.3%以上。
二、存在的主要問題和挑戰(zhàn)
“十二五”前半期實施情況和薄弱環(huán)節(jié)表明，由于制約科學(xué)發(fā)展的思維定式、路徑依賴、體制機(jī)制尚未發(fā)生根本改變，關(guān)鍵領(lǐng)域改革推進(jìn)難度較大，科學(xué)發(fā)展和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的激勵約束機(jī)制尚未健全，《綱要》確定的以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線的發(fā)展要求有待進(jìn)一步落實，全面完成《綱要》提出的各項目標(biāo)任務(wù)，還存在一些問題和挑戰(zhàn)。
（一）結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級進(jìn)展緩慢
依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式?jīng)]有得到根本改變。2011~2012年消費對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率上升，主要是由于投資增速下降和出口增速下降。投資依然是拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要手段，一些地區(qū)的高增長主要靠固定資產(chǎn)投資超常增長支撐，相當(dāng)部分投資集中在基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和部分產(chǎn)能過剩領(lǐng)域，積累了較大債務(wù)風(fēng)險。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨諸多挑戰(zhàn)，基礎(chǔ)地位還不穩(wěn)固。農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束與需求剛性增長的矛盾突出，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給面臨挑戰(zhàn)。突破性新品種新技術(shù)儲備不足與氣候不確定性增加的制約增強(qiáng)，單產(chǎn)提高的難度加大。農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)低與農(nóng)民組織化程度低的影響凸顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制亟待創(chuàng)新。國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)上升與國際市場價格較低的矛盾突出，現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策面臨兩難選擇。農(nóng)業(yè)進(jìn)入高投入、高成本、高風(fēng)險發(fā)展期與農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度尚不健全的矛盾顯現(xiàn)，迫切需要進(jìn)一步完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。
產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級進(jìn)展緩慢。鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，光伏等新興行業(yè)的產(chǎn)能利用率只有30%～50%。受勞動力成本上升等因素影響，傳統(tǒng)低成本比較優(yōu)勢正在逐步弱化，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)競爭力下降；受體制機(jī)制改革滯后、技術(shù)研發(fā)能力不足、國有事業(yè)單位科研成果轉(zhuǎn)化不暢等因素影響，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力和核心競爭力不強(qiáng)，服務(wù)業(yè)增長潛力沒有完全釋放，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，新的比較優(yōu)勢有待于培育發(fā)展。
技術(shù)進(jìn)步和人力資本對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不高。產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級慢，大型企業(yè)研發(fā)動力不強(qiáng)，中小企業(yè)創(chuàng)新能力不足，基礎(chǔ)和前沿技術(shù)研究比較薄弱，原始創(chuàng)新能力仍然較弱，研發(fā)投入績效有待提高，科技創(chuàng)新基礎(chǔ)還不牢固，核心技術(shù)受制于人的局面尚未根本改變，經(jīng)濟(jì)增長的科技含量不高。勞動力、資金、土地、能源資源等要素產(chǎn)出效率依然偏低。勞動生產(chǎn)率只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的1/4左右。單位產(chǎn)出的資本投入持續(xù)提高，投資效率持續(xù)下降。土地使用十分粗放，城鎮(zhèn)建設(shè)用地人口密度和土地產(chǎn)出強(qiáng)度偏低。經(jīng)濟(jì)增長的全要素生產(chǎn)率貢獻(xiàn)有所下降。
城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的體制機(jī)制尚未根本破除。雖然城鄉(xiāng)居民收入差距和區(qū)域發(fā)展差距趨于縮小，但各種要素、產(chǎn)品在城鄉(xiāng)區(qū)域間自由流動和平等交換受到阻礙，行政分割、地方保護(hù)、惡性競爭現(xiàn)象依然存在。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、要素空間聚集、資源集約利用、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村繁榮發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一尚未實現(xiàn)。重復(fù)建設(shè)、無序開發(fā)現(xiàn)象普遍存在，城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)作、良性互動的發(fā)展格局尚未形成�？臻g開發(fā)秩序混亂，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載力之間的矛盾突出，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施機(jī)制有待進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。
（二）環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻
各種污染物隨時間累積和在空間集聚，加重了部分區(qū)域的生態(tài)環(huán)境壓力，并呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴(kuò)大化、污染影響持久化特征，環(huán)境風(fēng)險日益突出，突發(fā)環(huán)境事件處于高發(fā)期，環(huán)境應(yīng)急能力不足，環(huán)境質(zhì)量改善與人民群眾的期待差距較大。
大氣污染日趨嚴(yán)重。傳統(tǒng)煤煙型大氣污染依然嚴(yán)峻的同時，以細(xì)顆粒物、臭氧為特征的復(fù)合型污染物日益嚴(yán)重。雖然按1996年環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市空氣質(zhì)量得到改善，但按照在1996年標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增設(shè)PM2.5濃度限值、臭氧8小時平均濃度限值，調(diào)整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標(biāo)準(zhǔn)，全國有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，灰霾現(xiàn)象和霧霾天氣在局部地區(qū)頻繁出現(xiàn)且日趨嚴(yán)重。
水體污染依然突出。由于人口密度高、經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)度大，加之部分高污染行業(yè)沿江（河）布局，污水處理和排放控制不力，重點流域化學(xué)需氧量、總磷和總氮排入量居高不下。地下水污染開始由點狀向面上擴(kuò)散，由淺層向深層滲透，水資源安全受到威脅。
土壤污染日益凸顯。產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土壤污染的累積影響逐步顯現(xiàn)，被污染地塊開發(fā)利用的環(huán)境問題突出，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人體健康構(gòu)成威脅。重金屬過度排放和化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等使用不合理，使全國土壤環(huán)境質(zhì)量下降，局部地區(qū)出現(xiàn)中度和重度土壤污染。由于土壤環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)缺失、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，環(huán)境監(jiān)測、預(yù)警及監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱，污染途徑多、原因復(fù)雜、控制難度大，土壤污染呈現(xiàn)復(fù)合型、難治理的特點。
雖然我國生態(tài)環(huán)境惡化趨勢總體上有所減緩，但自然生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)受損、災(zāi)害多發(fā)等主要生態(tài)問題依然嚴(yán)峻，長期積累的環(huán)境矛盾正集中顯現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)增長、人口增加、能源資源消耗和城市的不斷擴(kuò)展，對生態(tài)環(huán)境的壓力還將進(jìn)一步加大。產(chǎn)業(yè)無序轉(zhuǎn)移和資源過度開發(fā)還將加劇對部分生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)破壞。
（三）財政金融風(fēng)險增大
由于依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式?jīng)]有得到根本改變，一些地區(qū)為了追求經(jīng)濟(jì)增長速度，盲目擴(kuò)大投資，不顧條件上項目，不僅帶來了產(chǎn)能過剩等問題，還導(dǎo)致地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快、財政金融風(fēng)險加大等隱患，部分地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模過大。由于股票市場融資功能弱化，股權(quán)融資與債務(wù)融資比重失衡，債務(wù)杠桿率偏高。一些金融機(jī)構(gòu)通過影子銀行體系提供大量高成本融資，融資期限錯配，潛藏著一定的流動性風(fēng)險。大量債務(wù)集中在收益水平低且回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)領(lǐng)域，資金周轉(zhuǎn)速度和使用效率下降，處理不好容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
（四）社會矛盾復(fù)雜多發(fā)
居民收入差距依然較大，不同群體間利益矛盾加大。城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施依然薄弱，城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間基本公共服務(wù)差異仍然較大，低收入群體和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受的基本公共服務(wù)水平偏低，潛藏著一定社會風(fēng)險。環(huán)境污染、征地拆遷、非法集資、群體利益訴求等導(dǎo)致的群體性事件時有發(fā)生，人民群眾對社會公平正義的訴求范圍更加廣泛。信訪總量仍在高位運行，治安案件立案數(shù)、刑事案件立案數(shù)等社會穩(wěn)定指標(biāo)呈上升趨勢。
三、強(qiáng)化《綱要》實施的主要措施
從國際環(huán)境看，國際金融危機(jī)爆發(fā)至今已逾五年，但深層次影響尚未結(jié)束，美、歐、日等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動力仍顯不足，全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定復(fù)蘇依然緩慢且存在變數(shù)，國際需求難現(xiàn)過去的強(qiáng)勁增長。從內(nèi)部環(huán)境看，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的要素和約束條件正在發(fā)生變化，隨著人口老齡化水平和勞動人口撫養(yǎng)比提高，我國勞動力成本進(jìn)入上升通道，加之企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資源環(huán)境成本約束加大，支撐高速增長的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢正在弱化。前幾年形成的一大批過剩產(chǎn)能和部分城市的房地產(chǎn)泡沫需要逐步消化；過高的整體經(jīng)濟(jì)杠桿率和地方政府性債務(wù)，也需要通過穩(wěn)健的去杠桿過程加以消化。
上述發(fā)展條件和環(huán)境的變化，使“十二五”后半期及未來經(jīng)濟(jì)增長面臨一定的下行壓力，必須通過優(yōu)化宏觀調(diào)控政策組合，為穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)營造良好宏觀環(huán)境，既要防止一些地區(qū)不顧條件盲目追求高增長，進(jìn)一步加重產(chǎn)能過剩和債務(wù)風(fēng)險，加劇節(jié)能減排壓力，又要守住經(jīng)濟(jì)增長底線，避免引發(fā)就業(yè)、財政、金融等連鎖反應(yīng)，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大的波動，在確�！毒V要》預(yù)期增長目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，為中長期穩(wěn)健增長奠定堅實基礎(chǔ)。
“十二五”后半期，必須堅持以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，深入貫徹落實黨的十八大精神和十八屆二中、三中全會做出的一系列新部署，堅定不移地推進(jìn)改革開放，加快建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，切實解決《綱要》實施中存在的突出問題，強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項舉措，努力促進(jìn)《綱要》目標(biāo)任務(wù)全面實現(xiàn)。
（一）全面深化各項改革
制度創(chuàng)新是推動發(fā)展的核心動力，是貫徹落實《綱要》主題主線的重要保障，也是化解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展諸多矛盾和問題的根本出路�！笆濉焙蟀肫冢纫獓@全面實現(xiàn)《綱要》發(fā)展目標(biāo)，加快推進(jìn)《綱要》已經(jīng)明確的各項改革任務(wù)，更要著眼于建立健全有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，按照黨的十八屆三中全會的改革部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革；緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革；緊緊圍繞建設(shè)社會主義核心價值體系、社會主義文化強(qiáng)國深化文化體制改革；緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革；緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革。特別是要把經(jīng)濟(jì)體制改革作為全面深化改革的重點，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，處理好政府與市場的關(guān)系，在政府治理及發(fā)展成果考核評價、統(tǒng)一市場體系、財稅體制、金融體系、土地制度、就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機(jī)制、收入分配制度、社會保障制度、生態(tài)文明制度等領(lǐng)域，加快取得改革突破，通過改革增強(qiáng)發(fā)展動力和創(chuàng)新活力，進(jìn)一步夯實《綱要》實施的制度基礎(chǔ)。
（二）確保實現(xiàn)預(yù)期增長目標(biāo)
1、進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控政策體系。合理把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控方向和力度，根據(jù)形勢變化加大預(yù)調(diào)微調(diào)力度，財政政策應(yīng)該在保障政府投資重點、防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和保障改善民生等方面發(fā)揮更積極作用；貨幣信貸政策要有效防范通脹，保持金融市場流動性和利率水平合理適度，引導(dǎo)資金更加有效地投入到滿足有效需求、具有經(jīng)濟(jì)效益、符合產(chǎn)業(yè)政策的實體經(jīng)濟(jì)部門，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更高效的金融服務(wù)。進(jìn)一步完善人民幣匯率市場化形成機(jī)制，按照主動性、漸進(jìn)性、可控性原則，進(jìn)一步增強(qiáng)匯率雙向彈性，加快實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換。進(jìn)一步加強(qiáng)財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調(diào)配合，努力完善以服務(wù)總量調(diào)控目標(biāo)為主、兼顧多重結(jié)構(gòu)性目標(biāo)的宏觀調(diào)控政策體系，防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動。
2、積極防控并妥善化解財政金融風(fēng)險。積極穩(wěn)妥地應(yīng)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險，在確保合理融資需求的同時，有效控制整體債務(wù)風(fēng)險，對于穩(wěn)定“十二五”后半期經(jīng)濟(jì)增長具有重要意義。要根據(jù)不同地區(qū)和不同領(lǐng)域負(fù)債水平的高低，按照區(qū)別對待、分類監(jiān)管、疏堵結(jié)合的原則，有針對性地采取應(yīng)對之策。按照盡力而為、量力而行原則，合理安排改善民生的各項計劃，既要保障民生托底，又要防止把胃口吊得過高。合理調(diào)控全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模，根據(jù)財力可能合理安排公益性和準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資規(guī)模，健全地方政府投融資行為約束機(jī)制，從源頭上控制債務(wù)規(guī)模過快擴(kuò)張。對地方政府性債務(wù)實行分類管理，建立規(guī)�？刂�、預(yù)算管理和風(fēng)險預(yù)警制度，加強(qiáng)高風(fēng)險地區(qū)債務(wù)管理，完善地方政府債券制度，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制；加強(qiáng)對地方政府舉債行為監(jiān)管，堅決制止地方政府違法違規(guī)融資行為；全面動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。妥善化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，防止資金鏈斷裂導(dǎo)致的區(qū)域性、系統(tǒng)性違約風(fēng)險。將地方政府新增債務(wù)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核范圍。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，在保障合理收益前提下，積極引入民間資本等多元化投資主體，推進(jìn)特許經(jīng)營，完善市政公用設(shè)施定價機(jī)制，提高運營效率，減輕政府支出壓力。加快股票市場制度改革和完善步伐，進(jìn)一步完善股票市場融資和投資功能，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資和私募股權(quán)投資基金規(guī)范發(fā)展，進(jìn)一步完善債券市場，創(chuàng)新債券品種，提高股權(quán)融資和債券融資等直接融資比重。加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，有效監(jiān)管影子銀行體系，防止資金過于集中在產(chǎn)能過剩和投機(jī)性領(lǐng)域，有效防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
3、構(gòu)建中長期內(nèi)在穩(wěn)定增長機(jī)制。在地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)加重、整體債務(wù)率偏高，貨幣供應(yīng)量持續(xù)較快增長和全社會融資規(guī)模偏大環(huán)境下，單純以需求管理為主的財政政策和貨幣政策，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長上的運作空間日趨縮小，操作不當(dāng)還會帶來產(chǎn)能過剩加劇、結(jié)構(gòu)調(diào)整延緩、通脹壓力加大、債務(wù)風(fēng)險累積等問題。要創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和政策組合，堅持需求管理和供給管理并重，順應(yīng)轉(zhuǎn)型升級和提高核心競爭力的迫切要求，以提高供給側(cè)效率為重點，著力構(gòu)建新的內(nèi)在穩(wěn)定增長機(jī)制。在擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費需求的基礎(chǔ)上，充分利用我國城鎮(zhèn)化水平提高后日益顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和分工效應(yīng)，將穩(wěn)增長的著力點轉(zhuǎn)向完善市場經(jīng)濟(jì)體制和改善營商環(huán)境，不斷加強(qiáng)人力資本積累，加快培育新的競爭優(yōu)勢，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)繁榮、創(chuàng)新驅(qū)動、結(jié)構(gòu)升級，進(jìn)一步提高全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)升級同步，為中長期持續(xù)穩(wěn)定增長創(chuàng)造條件。
（三）加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級
針對近年來國際產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)加快涌現(xiàn)、信息化融合不斷加深，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向綠色低碳、數(shù)字智能化方向升級，產(chǎn)業(yè)鏈形式從簡單線性關(guān)系向多維立體網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，供應(yīng)方式由單純大規(guī)模生產(chǎn)向大規(guī)模生產(chǎn)與靈活個性化訂制互補轉(zhuǎn)變等新趨勢，著眼于打造中國經(jīng)濟(jì)升級版，統(tǒng)籌解決當(dāng)前突出矛盾和長期結(jié)構(gòu)性問題，把化解產(chǎn)能過剩、推動結(jié)構(gòu)升級與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合起來，把加快培育新比較優(yōu)勢與深度參與國際分工結(jié)合起來，不斷提高生產(chǎn)要素配置效率，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)互動融合發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和核心競爭力。
1、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。以確保國家糧食安全為前提，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。嚴(yán)格保護(hù)水土資源，在堅守耕地數(shù)量紅線的同時更加注重保護(hù)耕地質(zhì)量，加快實施全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，著力加強(qiáng)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，實施糧食收儲供應(yīng)安全保障工程，提高市場供應(yīng)能力。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，推動良種、良法、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)有機(jī)融合，推出突破性的新品種、新技術(shù)和農(nóng)機(jī)具，著力提高單產(chǎn)水平。加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)新機(jī)制，積極發(fā)展多元化的社會化服務(wù)組織，支持發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化水平和組織化程度。有序治理耕地重金屬污染、農(nóng)業(yè)源污染、地表水過度開發(fā)和地下水超采等農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全。啟動大豆和棉花的目標(biāo)價格補貼試點，逐步研究完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格政策和市場調(diào)控機(jī)制。
2、加快推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。從優(yōu)化結(jié)構(gòu)、延伸鏈條、鼓勵創(chuàng)新等入手，進(jìn)一步強(qiáng)化信息化與工業(yè)化融合，加快健全現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，不斷提高服務(wù)業(yè)增加值和就業(yè)比重，優(yōu)化服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展面向制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，面向消費結(jié)構(gòu)升級、生活質(zhì)量提高的教育培訓(xùn)、醫(yī)療保健、養(yǎng)老托護(hù)、休閑旅游、文體娛樂等生活性服務(wù)業(yè)。培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快實施重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展工程和重大應(yīng)用示范工程，重點解決好技術(shù)支撐、市場培育和政策保障問題。改造提升制造業(yè)，繼續(xù)按照“四個一批”的要求化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾，抑制高耗能、高污染行業(yè)盲目擴(kuò)張，推進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造，促進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)鏈條從加工制造環(huán)節(jié)向研發(fā)、設(shè)計、品牌、營銷、服務(wù)等環(huán)節(jié)延伸，生產(chǎn)方式從大規(guī)模同質(zhì)化生產(chǎn)向柔性化、智能化、數(shù)字化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。堅持陸海統(tǒng)籌，深化海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點。
3、積極培育動態(tài)比較優(yōu)勢。在充分發(fā)揮比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，積極培育動態(tài)比較優(yōu)勢，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的支撐。要采取措施應(yīng)對人口紅利逐步弱化、勞動力成本明顯上升等挑戰(zhàn)，延緩傳統(tǒng)比較優(yōu)勢的過快喪失。根據(jù)各地勞動力供求關(guān)系和生活成本上升狀況，彈性確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，減輕用工成本過快上漲壓力。完善教育培訓(xùn)體系，加大職工特別是進(jìn)城農(nóng)民工技能培訓(xùn)力度，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才，以人力資本積累彌補人口紅利的弱化。建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，加大政府對基礎(chǔ)、前沿、公益、共性關(guān)鍵技術(shù)研究的投入力度，開展財政科技經(jīng)費投入績效評估，培育有利于企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的良好環(huán)境，鼓勵企業(yè)加大新技術(shù)、新產(chǎn)品研發(fā)力度，更加注重具有跨領(lǐng)域和跨行業(yè)融合特征的新業(yè)態(tài)創(chuàng)新，發(fā)揮國家級高新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)的集聚輻射帶動作用，促進(jìn)科技型中小企業(yè)集群創(chuàng)新，通過創(chuàng)新驅(qū)動加快培育新的比較優(yōu)勢，在更高水平上參與國際分工和競爭。
4、完善產(chǎn)業(yè)政策實施機(jī)制。以調(diào)控產(chǎn)能為主要目的、以國有企業(yè)為主要對象、以行政手段為主要工具的產(chǎn)業(yè)政策實施機(jī)制，已難以適應(yīng)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和提高核心競爭力為主要目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策需要。必須以改善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、促進(jìn)公平競爭為主，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策實施機(jī)制和手段。加快打破行業(yè)壟斷，降低進(jìn)入壁壘，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素更便利地圍繞市場需求進(jìn)行配置，更好發(fā)揮民營企業(yè)和中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新功能，以及與大企業(yè)協(xié)作配套的專業(yè)化分工效應(yīng)。進(jìn)一步減少不合理行政干預(yù)和行政許可，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新扶持，完善小微企業(yè)財稅金融政策，強(qiáng)化對知識產(chǎn)權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，加快社會信用體系建設(shè)，降低實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交易成本。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與金融、土地等政策協(xié)同配合，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間差別化配置，推動區(qū)域錯位發(fā)展。充分發(fā)揮多層次資本市場在企業(yè)融資和優(yōu)化重組中的作用，發(fā)揮政府公共資源的杠桿引導(dǎo)作用，調(diào)動創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資資本更多支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和企業(yè)兼并重組。
5、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局。圍繞主體功能定位和發(fā)展方向，把握不同區(qū)域的資源稟賦與發(fā)展優(yōu)勢，實施差別化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，出臺重點產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)意見，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。探索制定各類主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)項目負(fù)面清單，進(jìn)一步明確不同主體功能區(qū)限制和禁止類產(chǎn)業(yè)。建立主體功能適應(yīng)性評價制度，編制區(qū)域規(guī)劃、布局重大項目必須符合各區(qū)域的主體功能定位。嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度，對不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目實行不同的占地、耗能、耗水、資源綜合利用和污染物排放等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。建立市場退出機(jī)制，對限制開發(fā)區(qū)域嚴(yán)格制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，對不符合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和項目，通過設(shè)備折舊補貼、遷移補貼、土地置換等手段，促進(jìn)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或關(guān)閉；對重點開發(fā)區(qū)域增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域引導(dǎo)弱勢產(chǎn)業(yè)有序外遷，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
（四）強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施
有效緩解我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的能源資源約束，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)是建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)，也是人民群眾提高生活質(zhì)量的殷切期盼。針對節(jié)能減排任務(wù)艱巨、生態(tài)環(huán)境保護(hù)實施不力、完成《綱要》目標(biāo)難度較大的嚴(yán)峻現(xiàn)實，必須把加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出重要的位置，實施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理模式，強(qiáng)化空間管控、源頭治理和全過程管理。
1、強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能降耗。實行能源消費總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，公布考核結(jié)果，強(qiáng)化社會監(jiān)督。大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)節(jié)能，嚴(yán)格執(zhí)行能評制度，加快淘汰能效偏低的落后產(chǎn)能，對能源消費增量超控或節(jié)能進(jìn)度滯后地區(qū)，暫停核準(zhǔn)新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。加快高效節(jié)能技術(shù)推廣，繼續(xù)實施節(jié)能重點工程。抓好重點地區(qū)和領(lǐng)域節(jié)能，加強(qiáng)對節(jié)能滯后地區(qū)的督促指導(dǎo)，推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通和公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域節(jié)能，深入開展萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動，抓好重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)。完善節(jié)能經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策，加大差別電價、懲罰性電價執(zhí)行力度，推行能耗領(lǐng)跑者制度，嚴(yán)禁對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價，大力推行合同能源管理等市場化節(jié)能機(jī)制，建立和實施節(jié)能量交易制度。加強(qiáng)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)修訂工作，建立節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)更新機(jī)制，鼓勵有條件的地方制定更加嚴(yán)格的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，提高產(chǎn)業(yè)能耗準(zhǔn)入門檻。完善節(jié)能統(tǒng)計制度，解決節(jié)能數(shù)據(jù)國家與地方不銜接問題。
2、加強(qiáng)突出環(huán)境問題治理。加大主要污染物減排力度，對年度減排目標(biāo)未完成、重點減排項目未按目標(biāo)責(zé)任書落實的地區(qū)和企業(yè)，實行階段性環(huán)評限批。對集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復(fù)力度。加快完善推進(jìn)氮氧化物減排的政策措施，落實好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價政策，抓緊實施水泥、有色等非電行業(yè)及工業(yè)生活鍋爐、窯爐脫硝工程，加快油品標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量升級和老舊汽車淘汰，加強(qiáng)煤炭質(zhì)量管理。切實抓好《大氣污染防治行動計劃》落實，開展多種污染物協(xié)同控制，建立京津冀、長三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制，推進(jìn)揮發(fā)性有機(jī)污染物治理，加強(qiáng)城市揚塵綜合整治，加強(qiáng)重點地區(qū)霧和霾天氣監(jiān)測預(yù)警。積極發(fā)展水電、風(fēng)電、太陽能等可再生能源，在確保安全的基礎(chǔ)上高效發(fā)展核電，合理安排新能源產(chǎn)業(yè)布局，從源頭上防治大氣污染。在重點流域、湖泊水庫實施總磷總氮排放總量控制，按照流域環(huán)境容量調(diào)整優(yōu)化沿江（河）產(chǎn)業(yè)布局，禁止在重點流域江河源頭新建有色、造紙、印染、化工、制革等項目。嚴(yán)格保護(hù)耕地和集中式飲用水水源地土壤環(huán)境，嚴(yán)格控制新增土壤污染，嚴(yán)禁被污染場地未經(jīng)治理修復(fù)直接開發(fā)利用，有序推進(jìn)土壤污染治理試點示范，加快化學(xué)品環(huán)境管理立法，進(jìn)一步強(qiáng)化化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險防控。優(yōu)化畜禽養(yǎng)殖布局，加大規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖污染治理力度。強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管和應(yīng)急能力建設(shè)，完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，健全投入機(jī)制，強(qiáng)化科技支撐，加強(qiáng)對企事業(yè)單位和執(zhí)法主體的規(guī)范、監(jiān)督和約束。
3、完善資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式。加強(qiáng)資源開發(fā)利用全過程節(jié)約管理，注重事前防控和閉環(huán)管理，建立以資源保障和環(huán)境質(zhì)量變化趨勢為依據(jù)的反饋聯(lián)動機(jī)制，大幅降低能源、水、土地等資源消耗強(qiáng)度和污染物排放總量。強(qiáng)化大區(qū)域保護(hù)，在重點生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，加快構(gòu)建重點區(qū)域、流域以至全國資源生態(tài)環(huán)境安全保障體系。實施重大生態(tài)修復(fù)工程，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地面積，讓各類生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，引導(dǎo)綠色循環(huán)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效控制生態(tài)赤字。健全資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，深入推進(jìn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源等資源性產(chǎn)品價格改革，完善垃圾處理定價機(jī)制，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各類自然生態(tài)空間，開征環(huán)境保護(hù)稅。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展綠色信貸，合理配置信貸資源，抑制高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的粗放增長。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，開展低碳產(chǎn)品認(rèn)證，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。完善生態(tài)文明示范建設(shè)引導(dǎo)政策，積極探索不同類型地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的有效途徑。把《綱要》資源環(huán)境類指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃，分年度積極予以推進(jìn)。強(qiáng)化社會共同參與、共擔(dān)責(zé)任機(jī)制，最大限度地動員各方面力量，完善社會監(jiān)督機(jī)制，形成全民共建共保的格局。
4、嚴(yán)格監(jiān)管和執(zhí)法。健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，整合管理職能，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系。加強(qiáng)資源環(huán)境承載能力分析，探索建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。提高監(jiān)管和應(yīng)急能力，強(qiáng)化能評、環(huán)評監(jiān)督檢查，依法查處違法行為，加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法隊伍、環(huán)境應(yīng)急管理隊伍、污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)和應(yīng)急指揮體系建設(shè)、監(jiān)督管理和運行維護(hù)。深入開展環(huán)境整治專項行動。強(qiáng)化各級人大節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督工作，組織開展專項執(zhí)法檢查，加大對違法違規(guī)用能、環(huán)境違法行為和重大環(huán)境污染事故的責(zé)任追究和處罰力度。探索實行生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度，把資源消耗、生態(tài)環(huán)境效益和損害程度納入考核體系。
（五）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
2011~2012年，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程快于規(guī)劃預(yù)期，但發(fā)展模式粗放、質(zhì)量不高的問題突出。必須準(zhǔn)確判斷城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點，妥善應(yīng)對城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)，尊重基本國情，遵循基本規(guī)律，走以人為本、四化同步、科學(xué)布局、綠色發(fā)展、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。出臺并實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關(guān)配套政策，積極穩(wěn)妥扎實有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。
1、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實施差別化落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。優(yōu)先解決長期在城里務(wù)工經(jīng)商的舉家遷徙農(nóng)民工及其家屬落戶問題。建立健全政府、企業(yè)、個人之間的成本分擔(dān)機(jī)制，以及各級政府間公共成本分擔(dān)機(jī)制。
2、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃明確的區(qū)域主體功能定位，根據(jù)土地、水資源、大氣環(huán)流特征和生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動形成“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小，合理引導(dǎo)城市群發(fā)展，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，在中西部地區(qū)條件較好地區(qū)培育發(fā)展新城市群，建立健全城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展。特大城市要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，推進(jìn)勞動密集型加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移，緩解城市病壓力。完善綜合運輸通道和區(qū)際交通骨干網(wǎng)絡(luò)，加快城市群交通一體化規(guī)劃建設(shè)，改善中小城市和小城鎮(zhèn)對外交通，發(fā)揮綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)對優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局的引領(lǐng)和支撐作用。
3、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，營造良好就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，提高城市空間利用效率，統(tǒng)籌規(guī)劃地上地下空間開發(fā)，改造提升中心城區(qū)功能，大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實施城中村改造，嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境。加強(qiáng)市政和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系。推進(jìn)綠色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建設(shè)。加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社會治理，完善城市治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能。
4、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)�；�、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)業(yè)化，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險能力和競爭能力。遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建農(nóng)民幸福生活的美好家園。
（六）完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制
雖然近年來我國中西部地區(qū)發(fā)展速度加快，與東部沿海地區(qū)發(fā)展差距趨于縮小，但由于全國統(tǒng)一市場制度建設(shè)滯后，區(qū)域間利益協(xié)調(diào)和分享機(jī)制不健全，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)格局依然存在。一些地方不顧條件盲目追求經(jīng)濟(jì)增長高速度，導(dǎo)致地區(qū)間惡性競爭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能過剩、政府債務(wù)攀升、生態(tài)環(huán)境惡化。要圍繞完善全國統(tǒng)一市場、基本公共服務(wù)均等化等制度建設(shè)，加快建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制。
1、加快全國統(tǒng)一市場體系建設(shè)。要素在統(tǒng)一市場進(jìn)行自由流動和配置，是要素報酬均等化、區(qū)域間人均收入差距縮小的重要制度基礎(chǔ)。目前以戶籍制度為基礎(chǔ)的公共服務(wù)提供機(jī)制，對勞動力在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、城市間自由流動并公平獲得相應(yīng)待遇，構(gòu)成了制度性制約，也是導(dǎo)致行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、地方保護(hù)、區(qū)域間不合理競爭的重要原因。要加快改革戶籍制度，逐步取消依附在戶籍上的福利特權(quán)和針對非戶籍人口的歧視性規(guī)定，提高社會保障統(tǒng)籌層次，加快完善各類社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，加快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，更多考慮常住人口基本公共服務(wù)支出的需求，不斷完善要素和產(chǎn)品跨區(qū)域自由流動、平等交換的體制機(jī)制。
2、健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略和規(guī)劃實施機(jī)制。堅定不移地實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、城市、人口布局與資源、生態(tài)、環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)。進(jìn)一步強(qiáng)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略和規(guī)劃實施，加快省級主體功能區(qū)規(guī)劃全覆蓋，推進(jìn)市縣主體功能區(qū)建設(shè)，加快出臺投資、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)境等配套政策；完善國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，盡快實施國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。建立健全省級財政轉(zhuǎn)移支付和補償?shù)捏w制機(jī)制。按照“點狀開發(fā)、面上保護(hù)”的要求，強(qiáng)化重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主體功能，探索“飛地經(jīng)濟(jì)”等多樣化的開發(fā)和利益分享模式，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人口轉(zhuǎn)移提供就業(yè)和居住空間。
3、完善區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃體系。深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，在推進(jìn)新一輪西部大開發(fā)、全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起、積極促進(jìn)東部地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷完善區(qū)域政策和規(guī)劃體系，加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。中央政府主要負(fù)責(zé)跨省區(qū)、跨重要流域和少數(shù)事關(guān)全局的特殊地區(qū)的區(qū)域政策和規(guī)劃制定，推動地區(qū)間加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作，共建產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)。在繼續(xù)實施優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)等差別化區(qū)域政策的同時，更加注重發(fā)揮功能性區(qū)域政策的作用，重點解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)在人力資本、交通設(shè)施等發(fā)展環(huán)境方面的不足和劣勢，規(guī)范區(qū)域間招商引資競爭行為，維護(hù)區(qū)域間公平競爭環(huán)境和國家統(tǒng)一的財稅政策體系。推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶等重點區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展。
（七）進(jìn)一步強(qiáng)化社會建設(shè)
我國正處于社會階層多樣化、利益主體結(jié)構(gòu)多元化階段，對創(chuàng)新社會治理提出了更高要求。要強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)制度創(chuàng)新，著力保障和改善民生，積極預(yù)防和化解社會風(fēng)險，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。
1、大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。積極回應(yīng)群眾訴求，優(yōu)先解決關(guān)系人民群眾切身利益、人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。加大基本公共服務(wù)有效供給，增加與人的發(fā)展直接相關(guān)的就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育等方面的公共財政支出。提高基層公共服務(wù)能力，通過政府購買服務(wù)等方式，更好地發(fā)揮社會力量作用。改善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)設(shè)施使用效率。大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度，努力提高基本公共服務(wù)水平。
2、創(chuàng)新社會治理體制。堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。激發(fā)社會組織活力，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。引導(dǎo)社會公眾有序參與社會治理，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使社會矛盾得到有效化解，群眾合法權(quán)益得到有效保障。改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪，提高信訪公信力，使群眾合理訴求得到充分反映和及時就地解決。加快社會信用體系建設(shè)，盡快出臺社會信用體系建設(shè)規(guī)劃，完善社會成員信用記錄，健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，創(chuàng)建良好的市場和社會運行環(huán)境。
